全过程工程咨询本质属于工程咨询的范畴，是贯穿项目全生命周期的咨询服务，不属于新概念。实际上，我国的工程咨询业务在计划经济时代就已经存在，改革开放以来逐步与国际接轨。

一、工程咨询业务的萌芽和建立

新中国成立初期，我国工程建设主要沿用“苏联模式”，建设基本上是建设主管部门直接成立建设管理班子，负责完成“方案研究”、“建设建议书”“技术经济分析”等项目前期的调研、论证、筹划、准备工作，只有少数特殊项目的部分前期工作由专业对口的勘察设计单位来做。这一时期，我国工程咨询业服务体系的雏形初步体现出来。

我国工程咨询行业真正始于20世纪80年代。1982年，原国家计委组建中国国际工程咨询公司，并于1983年2月正式颁布了《关于建设项目进行可行性研究的试行管理办法》，把可行性研究正式纳入工程建设基本程序中，并对可行性研究相关内容做了详细规定。随后各省、自治区、直辖市、计划单列市相继成立了由计委归口管理的41 家省级工程咨询公司。1985 年我国政府又决定对项目实行“先评估、后决策”的制度, 规定大中型重点建设项目和限额以上技术改造项目, 都必须经过有资格的咨询公司的评估。这一时期，承担工程咨询服务的主要有两类企业，一类是勘察设计单位；一类是各类工程咨询服务公司，主要承担政府工程项目前期可行性研究、建设方案论证和技术经济评估等工作。

进入90年代，我国工程咨询行业正式确立并进入规范化发展时期。1992年，国家产业政策明确把工程咨询纳入服务业，标志着我国工程咨询行业正式确立。同年成立了中国工程咨询协会。 1994年，国家颁布《工程咨询业管理暂行办法》，工程招投标制度和建设监理制度的逐步推行和完善，工程监理、造价咨询、技术顾问等各种不同专业的中介服务组织应运而生，中国的工程咨询市场日益扩大。

但这一时期的工程咨询行业的市场认可度较低，其业务主要是针对国家重点项目，政府投资项目和外资投资项目，承接一些政策强制性业务，工程咨询市场还没有实现真正意义上的市场化运作。

二、培育发展建设工程项目管理咨询服务

随着我国市场经济的发展和改革开放的深入，工程咨询行业取得一定的发展，但同时也暴露了一些问题。诸如咨询业务各个模块的分割；企业数量众多，但综合实力强大的工程咨询企业稀少，行业集中度低，缺乏国际竞争力；面临着体制机制的约束；工程咨询行业整体的认知度低等。针对行业暴露的问题，应对新时期国内外经济形势的变化，政府加强了对工程咨询行业的引导，加快培养我国的工程项目管理咨询。

2002年，我国第一版《建设工程项目管理规范》（GB/T50326-2002）出台，2003年，建设部提及开展对工程项目的组织实施进行全过程或若干阶段的管理和服务的思路。在《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》（建市〔2003〕30号）中介绍了工程项目管理的基本概念和主要方式。2004年建设部关于印发《建设工程项目管理试行办法》的通知（建市〔2004〕第200号）对工程项目管理业务范围作出了明确的划分，分别列举了工程项目管理在前期策划、项目设计、施工前准备、施工、竣工验收和保修各个阶段的具体工作，大力鼓励具有工程勘察、设计、施工、监理资质的企业，通过建立与工程项目管理业务相适应的组织机构、项目管理体系开展相应的工程项目管理业务。

2016年的《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》中明确提到，在工程总承包项目上应加强全过程的项目管理，建设单位可以自行对项目进行管理，也可以委托项目管理单位对建设项目进行全过程管理。

在地方文件中，上海发布了《关于进一步加强本市建设工程项目管理服务的通知》（沪建建管〔2017〕125号），江苏住建委在《关于推进工程建设全过程项目管理咨询服务的指导意见》（苏建建管〔2016〕730号）中，大力提倡在江苏省内培养全过程的项目管理咨询服务企业，为建设单位的项目管理提供咨询。

为了提高政府项目的管理效率，在政府投资项目上引入了项目代建制模式。

1993 年，厦门首先在全国开展政府投资项目代建制试点工作。经过一段时间的摸索，一些地方已经先行一步，例如宁波市政府在2002年印发了《宁波市关于政府投资项目实行代建制的暂行规定》（甬政办发〔2002〕128号）。2004年，国务院正式下发《关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号），明确对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”，通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。随后，我国多个地方政府结合本地的经济和市场环境，相继出台了一些地方性政府投资项目代建制管理办法, 也形成了一些具体操作性实施细则。目前，政府项目代建制在深圳、上海、北京、宁波、厦门等地普遍运用，形成了几种典型的项目代建模式，如上海模式、深圳模式、北京模式、宁波模式。同时，个别省份为了适应经济的发展和市场环境的改变，对原有的政府代建模式进行了一些改革。例如，深圳福田区2017年6月发布了《福田区政府投资建设项目代建制管理办法（试行）》（福府办规〔2017〕4号），针对原有的政府集中代建模式的弊端，加大政府代建的市场化改革，大力推行市场化的全过程代建模式，允许具备全过程工程咨询能力的代建单位自主承担勘察、设计、监理等服务事项，支持投资咨询、勘察、设计等单位采取联合经营、并购重组等方式参与全过程代建项目，除采购和施工以外，代建单位负责全过程项目实施和管理。

三、鼓励发展全过程工程咨询

鼓励发展全过程工程咨询，一方面是促进我国工程咨询行业的转型升级，一方面也是践行工程建设全过程项目管理的理念。

作为全过程工程咨询的一个重要组成部分，我国工程造价领域较早的实践“全过程”的服务理念。

2014年住建部颁发了《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》（住建部令第16号），提出：“国家推广工程造价咨询制度，对建筑工程项目实行全过程造价管理”，首次从国家规章层面推行建设项目全过程造价管理。

同年9月，针对工程造价市场清单计价模式和工程定额计价模式的弊端，住建部印发《住房城乡建设部关于进一步推进工程造价管理改革的指导意见》（建标〔2014〕142号），在“主要目标”中提出要“完善工程计价活动监管机制，推行工程全过程造价服务”，并在措施中强调“建立健全工程造价全过程管理制度”，“推行工程全过程造价咨询服务，更加注重工程项目前期和设计的造价确定。充分发挥造价工程师的作用，从工程立项、设计、发包、施工到竣工全过程，实现对造价的动态控制。发挥造价管理机构专业作用，加强对工程计价活动及参与计价活动的工程建设各方主体、从业人员的监督检查，规范计价行为。”

2017年9月，住建部再次印发《住房城乡建设部关于加强和改善工程造价监管的意见》（建标〔2017〕209号），再次强调“积极培育具有全过程工程咨询能力的工程造价咨询企业，鼓励工程造价咨询企业融合投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理等业务开展联合经营，开展全过程工程咨询，设立合伙制工程造价咨询企业。”同时强调“完善工程建设全过程计价依据体系，共享计价依据。”自此，全过程工程造价管理已经成为行业趋势，有利于建设项目全生命周期的成本控制，也对工程造价咨询企业提出更高要求。

近年来，国家和地方更是频发多个文件，多次提到深化项目组织实施方式改革，培育全过程工程咨询。

2017年2月，《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）中倡导“培育全过程工程咨询。鼓励投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等企业采取联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询，培育一批具有国际水平的全过程工程咨询企业。制订全过程工程咨询服务技术标准和合同范本。政府投资工程应带头推行全过程工程咨询，鼓励非政府投资工程委托全过程工程咨询服务。在民用建筑项目中，充分发挥建筑师的主导作用，鼓励提供全过程工程咨询服务”，在建筑工程全产业链中首次明确了“全过程工程咨询”这一理念，政府投资工程将带头推行全过程工程咨询，鼓励非政府投资项目和民用建筑项目积极参与。

2017年2月，在《住建部市场监管司2017年工作的重点》的“深化建筑业重点环节改革”章节提到，“推进全过程工程咨询服务”，“积极培育全过程工程咨询企业，鼓励建设项目实行全过程工程咨询服务。总结和推广试点经验，推进企业在民用建筑中提供项目策划、技术顾问咨询、建筑设计、施工指导监督和后期跟踪等全过程服务”。

2017年5月，住建部印发《住房城乡建设部关于开展全过程工程咨询试点工作的通知》（建市〔2017〕101号），选择北京、上海、江苏、浙江、福建、湖南、广东、四川8省（市）以及40家企业开展全过程工程咨询试点，试点期为两年，探索全过程工程咨询管理制度和组织模式，为全面开展全过程工程咨询积累经验。随后，相关省市积极相应，浙江、广东、福建等地相应出台开展全过程工程咨询的试点工作通知，对全过程工程咨询的范围、资质要求、委托方式、收费标准和制度完善都提出了要求。

2017年5月，住建部印发的《工程勘察设计行业“十三五”规划》中提出要“培育全过程工程咨询，鼓励投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等企业采取联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询，培育一批具有国际水平的全过程工程咨询企业。”并针对不同规模和实力的勘察设计企业转型提供全过程工程咨询服务给出了方向和建议，促进大型企业向工程公司或工程顾问咨询公司发展；中小型企业向具有较强专业技术优势的专业公司发展；鼓励有条件的企业以设计和研发为基础，以自身专利及专有技术为优势，拓展装备制造、设备成套、项目运营维护等相关业务，逐步形成工程项目全生命周期的一体化服务体系。

全过程工程咨询的出现，不是偶然，是我国工程咨询行业发展的积淀！是市场选择的结果！是行业发展的必然趋势！

作者|九九，来自上海攀成德企业管理顾问有限公司