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《建筑法》修订:资质管理制度去留仍是核心问题


《建筑法》修订:资质管理制度去留仍是核心问题

改革开放以来,中国建筑业实行严格的市场准入的资质管理制度。几十年来,这项制度在我国建筑业从计划经济体制转向社会主义市场经济的过程中,对确保建设工程的质量和安全,对促进建筑市场的有序发展,发挥了积极和重要的保障作用,同时也使建设工程质量安全事故的发生率保持在可控范围之内。毫无疑问,资质管理的制度对几十年来的建筑业发展是功不可没的,也是符合我国建筑业市场发展在这个阶段的实际情况的。


当然毋庸讳言的是,随着建筑业市场体系和法律法规体系的逐步完善,尤其是在我国经济发展面临“百年未遇之大变局”和“两个一百年”的奋斗目标的大背景下,以资质管理为主要特征的市场准入制度也显现出越来越多的弊端和问题。资质管理何去何从?笔者认为,应该顺应行业的发展大势,取消资质管理制度,在吸收国外先进做法的基础上建立一整套符合中国国情的市场化的准入制度和质量安全保障体系。

《建筑法》修订:资质管理制度去留仍是核心问题
《建筑法》修订:资质管理制度去留仍是核心问题


资质取消势在必行


首先,党的十八届三中全会明确提出,要处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用,实际上也就是要放开事先审查、降低入门关,注重事中事后的监督。但我国目前对建筑企业的分级资质管理模式却是注重事先审查有余,而对事中事后监督不足。加强市场的资源配置作用,由发包人来选择客户,由市场来决定企业的准入门槛高低,必将会更加正确、更加精准,也更易于维护建设工程质量安全。


其次,建设工程的质量安全事故与资质并无必然的联系,从我国近年来建筑领域发生的重大质量安全事故来看,资质并非是造成质量安全事故的直接原因。


1. 2016年,江西丰城发电厂“11·24”冷却塔施工平台倒塌特别重大事故的原因是冷却塔施工单位河北亿能烟塔工程有限公司压缩工期、突击生产。施工现场管理混乱,未按要求制定拆模作业管理控制措施,对拆模工序管理失控。事发当日,在7号冷却塔第50节筒壁混凝土强度不足的情况下,违规拆除模板,致使筒壁混凝土失去模板支护,不足以承受上部荷载,造成第50节及以上筒壁混凝土和模架体系连续倾塌坠落。该事故的直接原因是压缩工期,并非是资质。

2. 2020年,福建省泉州市欣佳酒店“3·7”坍塌事故的直接原因是事故责任单位泉州市新星机电工贸有限公司将欣佳酒店建筑物由原四层违法增加夹层改建成七层,达到极限承载能力并处于坍塌临界状态,加之事发前对底层支承钢柱违规加固焊接作业引发钢柱失稳破坏,导致建筑物整体坍塌。该事故的直接原因是违法改建,监管严重缺位,也并非是资质。


3. 2009年,上海“楼脆脆”事件,堆土是造成楼房倒覆的主要原因。施工方在事发楼盘前方开挖基坑,土方紧贴建筑物堆积在楼房北侧,堆土在6天内即高达10米。土方在短时间内快速堆积,产生了3000吨左右的侧向力,加之楼房前方由于开挖基坑出现临空面,导致楼房产生10厘米左右的位移,对PHC桩(预应力高强混凝土)产生很大的偏心弯矩,最终破坏桩基,引起楼房整体倒覆。该事故的直接原因是不符合施工规范,而非资质。


4. 2008年,杭州地铁湘湖站“11·15”坍塌重大事故的直接原因是施工单位(中铁四局集团第六工程有限公司)违规施工、冒险作业、基坑严重超挖;支撑体系存在严重缺陷且钢管支撑架设不及时;垫层未及时浇筑。监测单位(安徽中铁四局设计研究院以浙江大合建设工程检测有限公司名义,实为挂靠)施工监测失效,施工单位没有采取有效补救措施。该事故的直接原因是违规施工,也并非资质。


从上述近年来的重大质量安全事故可以看出,建筑工程的质量安全问题和资质并没有必然的联系。从国外的实践来看,美国、英国等国家早在100年前已取消了资质管理制度,而是以市场为主对建筑行业进行调节,这些国家的工程质量也都得到了保证。从国内的重大质量安全事故和国外取消资质的实践经验来看,目前国内取消资质势在必行。

再次,虽然我国目前强调禁止违法分包、转包,但在严苛的资质分级管理制度下,反而使违法分包、转包现象屡禁不止、愈演愈烈,最终出了质量问题更是难以界定各方责任,而取消资质后行政机关将能够直接面对不同的市场竞争主体,进一步保证管理的透明性。


最后,中国改革开放40年来,国民经济快速发展、科技不断进步,创新成为新时代的主要任务,国内涌现了诸如华为、高铁、量子通信等取得了卓越成就的企业。但目前我国的建筑企业花费大量精力、财力在取得资质上,从而在一定程度上忽视了科技创新,若是建筑企业能把这些精力、财力放到技术创新上,一定能更好地促进建筑行业的健康持续发展。


吸收国外先进做法基础上

建立符合国情的质安保障体系


1. 设立保险制度。通过经济手段来调节市场行为,用经济利益关系保证市场竞争主体的品质。在完善的保险制度下,施工质量水平较差的企业,在投保时就要付出高额保费,甚至没有保险公司愿意为其承保,此类企业因此在市场竞争中处于不利地位,最后会逐渐被市场淘汰。


2. 加强监理的职责。在当前的环境下,监理几乎是发包人的附属,听从发包人的指令行事,在质量监管中的作用十分微弱,在出现的重大质量事故中,监理往往有着不可推卸的责任,因此对监理制度进行改革,加强监理的职责迫在眉睫。对此,笔者认为监理应该由政府来招标投标。落实飞检制度以及对监理设立严格的监督和惩罚制度。另外,目前的监理取费是不适应市场的,所以应该在提高监理费的前提下,确定合理低价的中标原则。


3. 加强建造师的主体责任。建造师是建筑团队的灵魂人物,加强建造师的主体责任是重中之重。


4. 加强发包人的责任。发包人应对工程质量问题进行负责和监督,在选定承包人后,应当采取相应措施以保障建筑工程质量,如果出现质量问题,发包人也应当承担主体的责任。


5. 加强政府建设行政部门事中事后的监督管理责任。取消资质管理制度后,政府可以加强对事中以及事后的监督监管,在事中和事后进行监管,政府能够对项目和企业有着更加清晰地认知,监管的便利性也将大大增加。


6. 要加强对质量安全事故的处罚力度,一旦发生重大质量安全事故,无论是承包人的项目经理、发包人的项目经理、设计师、勘察负责人、监理,终身不能进入该行业。


7. 加强诚信体系的建设,借鉴国外的制度,建立建设施工企业参与,社会监督,行业协会和行业主管部门考核的一整套诚信体系。


当前,《建筑法》的修订正在如火如荼地进行,资质问题是此次修订的核心问题。笔者认为只有取消资质,在吸收国外先进做法的基础上建立一整套符合中国国情的质量安全保障体系,才能够更好地维护建筑业的秩序,保障我国建设工程的质量和安全,创造出我国建筑业前所未有的繁荣景象。


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